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 來源：中誠信國際評級    

要 點 

●  AMC探索發展階段（2013年及之前）：承擔化解金融風險、處理國有銀行不良貸款職責的四大AMC設立，初始具備較強的政策性，之后逐步向商業化轉型；地方AMC的合法地位得到確立，但其業務范圍受到一定限制。

●  AMC快速發展階段（2014~2018年）：銀行不良貸款余額走高且區域非金不良資產規模上升，銀監會鼓勵各省增設地方AMC且受讓主體不受地域限制，不良資產處置方式更加多樣化，政策的規范和支持使得地方AMC發展進入高峰。

●  AMC嚴監管時代（2019年至今）：AMC進入嚴監管時代，監管機構明確提出AMC要專注本地金融不良主業，嚴控經營風險和融資杠桿，不良資產行業迎來嚴監管、規范發展時代。

●  AMC從探索到高速發展，其監管政策也從推動發展向監管趨嚴演變。第一階段探索時期，AMC的成立在處置商業銀行不良和防范金融風險中起了關鍵作用，這一階段的政策也是圍繞推動AMC的組建和發展而制定，并從設立門檻、業務范圍、工作程序以及資產處置方式等多方面予以規范，為AMC的發展提供了政策支持，總體監管政策較為寬松，四大AMC在此階段規模和杠桿迅速增長，成為全國性的資產管理公司。第二階段高速發展時期，政策呈現出規范和支持雙重特征，規范體現在銀監會明確資管公司資本充足率的要求，同時禁止協助銀行虛假出表不良資產以及為非金融企業變相提供融資，這些措施有助于AMC規范運營，防止其脫離本源。支持體現在允許省級人民政府增設地方AMC，并且在債務重組之外允許以對外轉讓等方式處置不良資產，且對受讓主體不受地域限制，降低了批量轉讓的門檻。由于政策的逐步規范及相對寬松，地方AMC在此階段發展迅速。第三階段嚴監管時期，由于經濟下行，疊加產業結構調整及新冠疫情影響，新時期不良資產呈現出涉及主體多、覆蓋范圍廣、處置難度大、運作周期長等新特征，AMC公司的發展面臨新的機遇和挑戰，一方面不良資產供給增加，另一方面處置難度加大，各地方監管局為規范AMC的經營，對于其經營管理、風險控制、主業經營提出更高要求，同時以監管政策約束其投資行為及脫離主業的經營行為，監管制度的完善促進AMC更為合規地發展，有助于發揮其防范化解風險的作用。

AMC即資產管理公司，主要從事批量收購、管理及處置不良資產的業務。自上世紀90年代，以承擔處理國有銀行不良貸款、化解金融風險職能的全國性資產管理公司（以下簡稱“金融AMC”或“全國性AMC”）誕生以來，經過多年發展，我國資產管理行業逐漸發展壯大，成為國內經濟金融體系中的重要組成部分。其中，擁有金融牌照的全國性AMC是我國不良資產處置市場的主力軍，銀保監會數據顯示，目前金融資產管理公司收購金融機構不良資產占銀行業機構全部批量轉出不良資產規模的80%以上；而主要定位于化解區域金融風險、服務區域經濟的地方資產管理公司（以下簡稱“地方AMC”）亦對國內不良資產處置市場形成有益補充，地方AMC無金融牌照，根據是否獲批參與省內不良資產批量轉讓業務，又可以分為持牌AMC及非持牌AMC。當前經濟下行壓力加大、宏觀風險上揚，規范發展資產管理行業，對防范化解重大風險、維護區域及全國經濟金融穩定具有積極意義。本報告從監管政策視角，回顧了包括全國AMC及地方AMC在內的資產管理公司的發展歷史，并對未來AMC行業的政策趨勢進行了簡單展望。

AMC探索發展階段（2013年及之前）

承擔化解金融風險、處理國有銀行不良貸款職責的四大AMC設立，初始具備較強的政策性，之后逐步向商業化轉型；地方AMC的合法地位得到確立，但其業務范圍受到一定限制。

由于上世紀80代的經濟體制改革使得剛剛誕生的國有商業銀行承擔了過多國家宏觀調控的任務，并導致金融亂象及無序放貸頻現，同時，1997~1998年亞洲金融危機的爆發使商業銀行的資產質量問題變得愈發突出，當時部分國有商業銀行的不良貸款率居高不下，1997年召開的全國金融工作會議將化解國內金融風險作為戰略任務。在此背景下，資產管理公司正式登上歷史舞臺，從初始主要從事政策性不良資產剝離業務逐漸商業化轉型。

具體而言：

組建階段：1999年3月的《政府工作報告》明確提出“要逐步建立資產管理公司，負責處理銀行原有的不良信貸資產”。1999年4月，承接建設銀行3,000多億元不良貸款的中國信達資產管理股份有限公司（以下簡稱“信達資產”）在北京掛牌成立，成為我國第一家全國性AMC。1999年7月，中共中央、國務院明確提出“推進建立金融資產管理公司的試點工作”，緊接著中國華融資產管理股份有限公司（以下簡稱“華融資產”）、中國長城資產管理股份有限公司（以下簡稱“長城資產”）和中國東方資產管理股份有限公司（以下簡稱“東方資產”）也相繼成立，并分別承接工行、農行和中行的不良貸款，加上之前信達資產接收建行的不良貸款，四家AMC合計接收了1.5萬億元的不良貸款。這一階段全國性AMC適應歷史周期和行業浪潮，應運而生，主要是負責接收和處理國有銀行的不良資產，收購對象較為明確且單一，收購方式具有較強的政策性。這期間，四家金融AMC僅負責剝離四大行的不良資產且按照1:1的對價比例收購（即政策性剝離），不良資產處置的現金回收率較低，總體效率不高。

發展階段：為配合中國銀行、建設銀行、工商銀行等國有大行業改制上市，四大AMC再一次對商業銀行的不良貸款進行大規模剝離，與第一輪剝離不同，本輪不良資產收購價格由四大AMC與商業銀行協商決定，政策性屬性降低。2004年3月后，四家金融AMC開始嘗試向商業性市場化收購轉型，并逐步面向四大行之外的金融機構收購不良資產。2006年3月，《關于金融資產管理公司改革發展的意見》指出“AMC要向綜合性的現代金融服務企業轉型，具體可拓展到風險投資及擔保、金融租賃、風險管理咨詢、投資咨詢、信用評級、征信服務、財務顧問、信托業務、汽車金融服務等多個方面”，從而確定AMC向現代金融服務企業轉型的方向，開啟AMC商業化轉型發展道路。借助于金融危機、基建大潮及監管大放開，四大AMC大量收購不良資產，規模與杠桿均得以迅速提升，已經和商業銀行擁有相近的資產負債率。其中，截至2013年末華融資產和信達資產兩家的總資產均已超過3,800億元，華融資產、長城資產、東方資產三家的資產負債率均超過80%，信達資產的資產負債率也高達78%。

地方AMC方面，1999年第一家地方AMC上海國有資產經營有限公司創立，定位為投融資平臺、國有企業改制改組平臺、資金資產管理平臺和盤活國有資產的通道，開始承擔區域內不良資產處置業務。但此后地方AMC發展緩慢，2008年以前，我國僅在上海、廣東等 5個省市成立了國有獨資的地方AMC，地方AMC處于探索發展階段。2012年1月，財政部和銀監會《對于不良資產批量轉讓管理辦法》財金[2012]6號文，對地方性AMC作了限制性規定，每個省的AMC只能在本區域內批量受讓（十戶以上），處置方式只能是債務重組，不能轉讓。財金[2012]6號文的出臺宣布地方AMC的設立不僅需要省級政府授權，還需要銀保監會備案批準。從監管機構來看，地方AMC屬于非金融機構，隸屬地方金融監管部門管轄，同時明確 AMC盤活金融企業不良資產、增強抵御風險能力的關鍵作用。此后，江蘇、廣西、浙江三省陸續成立地方AMC，這一階段成立的8家地方AMC公司主要集中在沿海地區，其中上海國有資產經營有限公司、浙江省浙商資產管理有限公司由于設立時間較早，截至2021年末總資產均超過600億元，規模較大的地方AMC對于當地的不良資產處置與盤活及金融穩定等貢獻較大；同時由于成立時間早，處置不良資產的經驗較為豐富，整體抗風險能力也較強。

小結：AMC的成立在處置商業銀行不良和防范金融風險中起了關鍵作用，這一階段的政策也是圍繞推動AMC的組建和發展而制定，并從設立門檻、業務范圍、工作程序以及資產處置方式等多方面予以規范，為AMC的發展提供了政策支持，總體監管政策較為寬松，四大金融AMC在此階段規模和杠桿迅速增長，成為全國性的資產管理公司；部分較早設立的地方AMC亦獲得一定發展。

AMC快速發展階段（2014年-2018年）

銀行不良貸款余額走高且區域非金不良資產上升，銀監會鼓勵各省增設地方AMC且受讓主體不受地域限制，不良資產處置方式更加多樣化，政策的規范和支持使得地方AMC發展進入高峰，與此同時AMC也出現了脫離不良處置主業的趨勢，潛在風險上升。

這一階段四大AMC憑借豐富的不良資產處置經驗和不斷增長的資產規模，逐步進入穩健發展階段，由于資金較為充裕且牌照逐步健全，業務板塊也日趨豐富，擴展至消費金融、金融租賃、證券投資等。另一方面，2014年以來，我國經濟發展步入新常態，中小商業銀行、非銀金融機構不良資產規模迅速增加，非金不良也逐步增加，不良資產整體呈現零散化、碎片化；此外，非金企業的不良資產也有所顯現，僅依靠四大AMC處置不良，效率較低且處置成本較高，同時不能及時有效消化不良資產，且由于四大AMC業務板塊較多且逐步轉型，相較而言，可以將注意力更多地集中在小額且分散的區域不良資產上的地方AMC就十分必要。

2014年至2018年，銀監會頒布了一系列法律法規以支持地方AMC發展，隨著行業監管規則的完善，各個地方也陸續發布了當地版本的地方AMC監管條例2016年7月，銀監會發布《關于做好銀行業金融機構債權人委員會有關工作的通知》（銀監辦便函[2016]1196號）鼓勵金融資產管理公司、地方資產管理公司積極參與債務重組等相關工作。2016年10月發布《關于適當調整地方資產管理公司有關政策的函》（銀監辦便函[2016]1738號），允許各省可以增設一家地方AMC，并且在債務重組之外允許以對外轉讓等方式處置不良資產，且受讓主體可不受地域限制。

由于政策的逐步規范且AMC業務逐步市場化，加之此階段，各省允許增設地方AMC機構且受讓主體不受地域限制，同時轉讓處置方式更加多元化，地方AMC進入發展的高峰。此期間設立的AMC合計為51家，僅2017年就有16家持牌AMC設立。地方AMC的高速發展也帶了一些問題，比如：由于行業高速發展和AMC大幅增加，AMC之間競爭加劇，不良資產經營盈利空間收窄，同時由于不良資產處置周期較長，導致AMC杠桿率偏高，部分AMC通過增加通道和類信貸業務等資金密集型業務提高收益，受經濟發展增速放緩影響，此類業務風險增加；同時，部分地方性AMC幫助金融機構掩蓋不良資產的現象時有發生，AMC業務發展方向逐步脫離不良資產處置本源。

小結：這一階段政策呈現出規范和支持雙重特征，規范體現在銀監會明確資管公司資本充足率的要求，同時禁止協助銀行虛假出表不良資產以及為非金融企業變相提供融資，這些措施有助于AMC規范運營，防止其脫離本源。支持體現在允許省級人民政府增設地方AMC，并且在債務重組之外允許以對外轉讓等方式處置不良資產，且對受讓主體不受地域限制，降低了批量轉讓的門檻。由于政策的逐步規范及相對寬松，地方AMC在此階段發展迅速，部分AMC亦出現了發展通道及類信貸等偏離主業的發展趨勢，對防范化解風險的職能有所損害。

AMC進入嚴監管時代（2019年至今）

監管機構明確提出AMC要專注本地金融不良主業，嚴控經營風險和融資杠桿，不良資產行業迎來嚴監管、規范發展時代，因而AMC也逐步調整結構，向不良資產主業回歸。

2019年，銀保監會出臺《關于加強地方資產管理公司監督管理工作的通知》（153號文），標志著地方AMC迎來“嚴監管”；2021年，銀保監會發布《地方資產管理公司監督管理條例（征求意見稿）》，對地方AMC明確提出要專注本地金融不良主業，嚴控經營風險和融資杠桿；此外，中央審計署各地辦事處派出審計組進駐20多家地方AMC，首次開啟針對地方AMC業務合規、主業經營及公司治理等方面的審計工作。不良資產行業迎來統一監管、規范發展時代。其中非金不良業務風險大，業務多，因此非金不良成為監管層緊盯的業務類型。2020年銀保監對AMC開出的最大一個罰單中，就包含違規辦理保理業務變相收購非金融機構非不良資產的AMC；2022年5月，部分AMC因非金不良資產收購業務收購資產的風險未真實從出讓方轉移而被銀監局處罰。此階段的政策均以限制性要求為主，比如提出地方AMC的“七個不得”，明確地方AMC收購處置不良資產不能出省，外地分支機構不能從事主業；每年新增的不良資產規模應占新增投資額的50%，且新增金融機構不良資產投資額不小于新增投資額的25%等。在展業區域受到限制后，地方AMC的區域屬性將得到增強，未來地方AMC的區域差異化態勢也將更為明顯。當然，此階段也提出金融資產管理公司要做強不良資產處置主業，合力拓展與企業結構調整相關的兼并重組、破產重整、夾層融資、過橋融資、階段性持股等投資投行業務，這些政策均有利于化解金融不良風險和助力AMC回歸主業。

2019年以來，各省市地方金融監督管理局紛紛出臺相關政策，強化地方AMC風險管理。2019年，福建省《關于建立健全地方資產管理公司監管信息報送制度的通知》，進一步加強非現場監管，完善信息報送制度，主要為信息種類和內容、信息報送口徑、信息報送管理和監督等。2020年，北京市《北京市地方資產管理公司監督管理指引（試行）》，對地方AMC經營規則（設立變更）、風險控制、監督管理等做出規定，并要求地方資產管理公司的核心一級資本充足率不得低于9%，應當于每年年末對承擔風險和損失的資產計提一般準備，一般準備余額原則上不得低于風險資產期末余額的1.5%。2021年，河南省《關于加強地方資產管理公司監管工作的若干意見》（豫金監[2022]98號），指出“不得以任何形式幫助金融企業虛假出表掩蓋不良資產；不得以收購不良資產名義為企業或項目提供融資；不得收購無實際對應資產和無真實交易背景的債權資產；不得向股東或關系人輸送非法利益”。各地區的監管政策出臺順應了銀保監會的嚴監管趨勢，地方AMC設立變更、經營規則、監督管理、法律責任等做出規定，同時要求AMC回歸不良資產處置主業，規范其經營行為，更好的維護金融系統穩定和發揮紓困職能。

隨著宏觀經濟下行及產業結構調整，疊加新冠肺炎疫情影響，化解風險任務艱巨。這一階段僅遼寧、吉林、湖南、北京和海南成立了持牌AMC，新設立的深圳資產管理有限公司、廈門望潤資產管理有限公司均無不良資產收購牌照，隨著各省AMC的逐步飽和，加上監管趨嚴，AMC的設立速度放緩且規模較小，非持牌AMC只能通過二級市場接收持牌AMC的不良資產包業務發展。但是由于前期眾多的AMC公司經驗不斷累積，總體發展風格更為穩健，涉及的面更為廣泛，不良處置方式呈現多元化和成熟化。

小結：嚴監管是這一時期的政策特點，由于經濟下行，疊加產業結構調整及新冠疫情影響，新時期不良資產呈現出涉及主體多、覆蓋范圍廣、處置難度大、運作周期長等新特征，AMC公司的發展面臨新的機遇和調整，一方面不良資產供給增加，另一方面處置難度加大，各地監管局為規范AMC的經營，對于其經營管理、風險控制、主業經營提出更高要求，同時以監管政策約束其投資行為及脫離主業的經營行為。

結論

AMC從探索到高速發展，其監管政策也從推動發展向嚴監管演變。

第一階段探索時期，AMC的成立在處置商業銀行不良和防范金融風險中起了關鍵作用，這一階段的政策也是圍繞推動AMC的組建和發展而制定，并從設立門檻、業務范圍、工作程序以及資產處置方式等多方面予以規范，為AMC的發展提供了政策支持，總體監管政策較為寬松，四大AMC在此階段規模和杠桿迅速增長，成為全國性的資產管理公司。

第二階段高速發展時期，政策呈現出規范和支持雙重特征，規范體現在銀監會明確資管公司資本充足率的要求，同時禁止協助銀行虛假出表不良資產以及為非金融企業變相提供融資，這些措施有助于AMC規范運營，防止其脫離本源。支持體現在允許省級人民政府增設地方AMC，并且在債務重組之外允許以對外轉讓等方式處置不良資產，且對受讓主體不受地域限制，降低了批量轉讓的門檻。由于政策的逐步規范及相對寬松，地方AMC在此階段發展迅速，但是AMC發展通道和類信貸業務等資金密集型業務提高收益，受政策和經濟發展增速放緩影響，此類業務風險增加；同時，部分地方性AMC幫助金融機構掩蓋不良資產的現象時有發生，AMC業務發展方向逐步脫離不良資產處置本源。

第三階段嚴監管時期，由于經濟發展增速放緩，疊加產業結構調整及新冠疫情影響，新時期不良資產呈現出涉及主體多、覆蓋范圍廣、處置難度大、運作周期長等新特征，AMC公司的發展面臨新的機遇和調整，一方面不良資產供給增加，另一方面處置難度加大，各地監管局為規范AMC的經營，對于其經營管理、風險控制、主業經營提出更高要求，同時以監管政策約束其投資行為及脫離主業的經營行為。

預計未來AMC行業監管政策將趨嚴，AMC也將更為規范運營，同時在不良主業經營方面，監管會給予AMC處置不良資產主業方面提供相應政策支持，不斷發揮其防范化解金融風險的作用。

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